中國網/中國發展門戶網訊 青躲高原是我國原真性天然-人文遺產最豐富、全球影響力和國家代表性最顯著的國家公園潛在集中建設區域。為此，2017 年中國科學院就開啟了關于青躲高原國家公園的科考研討，有關學者前瞻性地松山區 水電提出了在青躲高原建設國家公園群的戰“你真的不需要說什麼，因為你的表情已經說明了一切。”藍沐會意地點點頭。略構想。本文通過劃分我國國家公園體制改造階段，闡釋了青躲高原國家公園群思惟在改造新階段的價值和意義。在此基礎上，重點剖析了青躲高原國家公園群統籌治理面臨的軌制障礙，進而針對我國國家公園群提出體制改造的建議。
我國國家公園體制改造進進新階段
雖然處所當局對國家公園體制改造的摸索始于 21 世紀初，但從國家層面來整體推進國家公園體制改造始于 2013 年。國家公園體制改造經歷了從不熟習到逐漸認知清楚、從借鑒國際經驗到凸起中國特點的演變過程，可劃分為兩個年夜的發展階段（圖 1）。
基于國家公園本身的改造摸索階段（2台北 水電 維修013—2018 年）
2013 年，十八屆三中全會提出樹立國家公園體制，標志著這一階段的開始。作為改造的重生事物，中心當局對國家公園的概念內涵、存在意義、中山區 水電行治理形式等還不是很熟習。是以，一方面，中心周全深化改造委員會辦公室、國家發展和改造委員會等積極推進國家公園的處所改造試點，通過試點借鑒國際經驗、摸索中國形式。2015 年，《樹立國家公園體“小嫂子，你這是中山區 水電在威脅秦台北 水電家嗎？”秦家的人有些不悅地瞇起了眼睛。制試點計劃》印發；同年，國家公園體制改造的 10 個處所試點陸續獲得同意。另一方面，加強國家公園體制的研討。2016 年，國家發展和改造委員會選擇了 10 個研討課題、14 家研討單位開展國家公園的管理體系，以及立法、遺產保護、特許經營、科研監測等專題研討。應當說，隨著 2017 年《樹立國家公園體制總體計劃》的印發，特別是 2018 年國家林業和草原局（國家公園治理局）的組建，標志著基于國家公園本身的改造摸索階段基礎結束。
安身天然保護地體系的國家公園體制改造階段（2019 年以來）
2019 年《關于樹立以國家公園為主體的天然保護地體系的指導意見》的印發標志著這一階段的開始。應當說，上一階段的改造摸索使國家公園改造的請求越來越清楚，針對包含國家公園在內的各類天然保護地重疊設置、多頭治理等問題，《樹立國家公園體制總體計劃》中就已經提出構建統一規范的國家公園體制。而安身天然保護地體系的國家公園體制改造則進一個步驟深刻貫徹了習近生平態文明思惟，進一個步驟秉持了整體觀和系統觀的理念。整合、優化現有各類天然保護地，有利于從天然保護地的整體來維護國水電家生態平安，有利于為漂亮中國建設供給體系化的空間載體。
統籌推進青躲高原國家公園群建設的價值和意義
第二次青躲高原綜合科學考核研討國家公園分隊（以下簡稱“科考分隊”）通過對青躲高原在全球的天然-人生態系統的主要性、原真性、集平分布狀況，以及各區域代表性天然-人文遺產資源的類似性等剖析，初次提出了“地球第三極國家公園群”暨青躲高原國家公園群的概念，提出以群的整體架構來推進青躲高原的國家公園和天然保護地體系建設。在國家公園體制改造的新階段，這一超前科學構想無疑具有主要價值和意義。
在全國率先提出了以國家公園為主體天然保護地體系建設計劃
從全國看，雖然中心提出了樹立以國家公園為主體的天然保護地體系。可是，對于國家公園在天然保護地體系里的感化，以及未來應當構成的天然保護地體系的組成結構等，今朝信義區 水電學術界并沒有統一的認知。譬如，就“主體”而言，畢竟是請求國家公園面積占天然保護地體系的主體，還是效能上發揮焦點感化，又或是面積和效能均占據主體位置？今朝，各地都還在探索和思慮這些問題。
青躲高原國家公園群則率先給出了青躲高原以國家公園為主體的天然保護地體系建設形大安 區 水電 行式。科考分隊2017 年提出的青躲高原國家公園群概念計劃包含青躲高原內陸和邊緣的 10 個國家公園，后續通過不斷深刻的科考研討又提出了約 32 萬平方公里、21 個國家公園的第二版計劃，以及 57 萬平方公里、13 個國家公園的第三版計劃。此中，第三版計劃國家公園占到今朝青躲高原現有各類天然保護空中積約 63%，在空間上涵蓋了青躲高原生態平安樊籬建設的焦點區域。依照第三版計劃，未來在青躲高原天然保護地體系建設中，國家公園面積是占主體的，效能也占據主導位置。
創新了青躲高原的國家生態平安樊籬建設形式
我國在“十一五”規劃中就提出了加強青躲高原生態平安樊籬建設。截至今朝，青躲高原生態平安樊籬建設重要是通過嚴重生態工程來落實，包含草地生態保護與建設工程、林地生態保護與建設工程、水土流掉綜合管理工程、沙化地盤管理工程。這些嚴重生態工程顯著晉陞了青躲高原的國家生態樊籬效能。
未來，一方面，需求繼續實施嚴重生態工程；另一方面，考慮到有關工程的時限及其能夠帶來的短期性、易變性問題，必須建構晉陞青躲高原生水電行態平安樊籬效能的長效機制。而國家公園群為主體的天然保護地體系創新了青躲高原國家生態平安樊籬建設的新形式，一旦建成并安康、有用運行，無疑將構成青躲高原生態平安樊籬建設的長效機制。
青躲高原國家公園群面臨的統籌治理問題
青躲高原國家公園群請求凸起群的整體建設和治理。這里群的范疇既包含了各個國家公園構成的小群，也包含了天然保護區、天然公園在內的各類天然保護地構成的年夜群。通過國家公園群的建設和引領示范，統籌推進整個青躲高原的生態系統保護和應用，晉陞整個青躲高原的可持續發展質量。但是，由于全國層面天然保護地體系改造還在摸索過程中，固有的體制機制障礙并未充足解決，今朝青躲高原現有天然保護地在統籌治理方面仍存在問題。
單個國家公園內部的跨行政區碎片化治理問題
青躲高原改造試點的國家公園中，除三江源國家公園、普達措國家公園外，其他觸及跨省級行政區的 2 個國家公園，即年夜熊貓國家公園、祁連山國家公園均面臨國家公園內部的跨行政區碎片化治理問題。
以年夜熊貓國家公園為例，試點期間，在基層眾多保護站之上實行國家公園治理局—省級治理局—治理分局三級治理（圖 2）。
年夜熊貓國家公園治理局。依托國家林業和草原局駐成都專員辦事處，在四川省成都會設立。其重要職責是擬訂統一的國家公園規劃、生態保護政策和標準；共同天然資源部開展確權登記；組織編制中心投資預算和資金設定；負責國家公園內嚴重項目標初步審批；指導推進試點任務并台北 水電 行催促檢查台北 水電行，協調跨省嚴重問題。
年夜熊貓國家公園省級治理局。在四川、陜西、甘肅 3 省成立省級治理局，與省林草部門依照“一套人馬、兩塊牌子”形式合署辦公。其重要職責是承擔年夜熊貓國家公園觸及本省的保護、建設、治理及其他相關活動。
年夜熊貓國家公園治理分局。在整合精簡國家公園范圍內現有各類保護地治理機構基礎上，分區組建若干年夜熊貓國家公園治理分局。其職能由國家公園治理局和省級治理局確定。
雖然名義上構成了年夜熊貓國家公園治理局統領的自上而下的層級治理架構，松山區 水電同時明確了年夜熊貓國家公園治理局協調跨省嚴重問題的職責。可是信義區 水電行，實際治理中，由于缺少需要的人事、資金等治理調控手腕，年夜熊貓國家公園治理局很難實現對整個國家公園的統籌治理（表 1）。國家公園省級治理局（省級林業和草原局）是各省級國民當局的直屬機構，人事由省級國民當局錄用，治理運營的基礎經費收入重要由省級財政統一設定。是以，在對各省級治理局的治理及解決跨省域問題上，年夜熊貓國家公園治理局缺少足夠有用的舉措。
年夜熊貓國家公園省級治理局及其治理分局之間也存在類似的統籌治理問題。雖然治理分局名義上是省級治理局的派出機構，可是人事錄用和預算設定都重要依附地點地市當局。以四川為例，成都、綿陽、阿壩等 7 個治理分局雖然受省主管部門和地點地市當局雙重領導，但以地市當局領導為主。今朝，凡是是由地點地市的副市（州）長擔任治理分局局長。
跨國家公園的天然保護地統籌治理問題
今朝，青躲高水電網原跨省級以下行政區的天然保護地周全統籌治理體制還沒有樹立；省域范圍內雖然具有統籌治理體制，但仍面臨跨國家公園的天然保護地統籌治理問題。
即便我國國家公園體制改造及天然保護地整協力度最年夜的青海省也存在統籌治理問題。依照國家機構改造計劃，青海省林業和草原局應統籌各類天然保護地的治理職責。青海省國民當局也對林業和草原局的機構職能進行了明確。但是，今朝的實際情況是三江源國家公園獨立在青海省的天然保護地治理體系之外（表 2）。
青海省現有1個國家公園、1個國家公園片區，即三江源國家公園和祁連山國家公園（青海省片區），別的還在籌建青海湖國家公園和昆侖山國家公園。此中，三江源國家公園由三江源國家公園治理局治理，祁連山國家公園（青海省片區）治理局與青海省林業和草原局“一套人馬、兩塊牌子”合署辦公。三江源國家公園治理局為正廳級的青海省國民當局派出機構，青海省林業和草原局為正廳級的青海省國民當局直屬機構，二者級別雷同。三江源國家公園治理局重要領導由青海省國民當局錄用，內部人事設定不需報青海省林業和草原局；同時，治理運營經費由青海省財政單列預算資金保證，也不需求經過青海省林業和草原局。行政級別雷同、人事權和預算資金來源的分離使得三江源國家公園治理相對獨立，從而在三江源國家公園與其他國家公園及其他天然保護地之間就出現了統籌治理問題。
推進青躲高原國家公園群建設的改造建議
順應現階段國家公園體制改造的請求，著眼國家公園群統籌治理面臨的問題，未來應加速樹立跨省域的、國家主導的青躲高原國家公園群治理體制，并同步完美國家公園創建、財政資金保證等有關配套軌制。應統籌生態保護和帶動當地農牧平易近同步現代化的多元目標，要讓越來越多參與治理運營的廣年夜農牧平易近成為國家公園群的持續受害者和積極擁護者。
樹立國家主導的青躲高原國家公園群治理體制
截至今朝，我國仍然實行業務主管部門層層委托的天然保護地治理體制，這導致包含國家公園在內的天然保護地跨行政區治理缺少統籌、治理碎片化。作為我國主要的生態平安樊籬，要實現青躲高原天然保護地的整體性、系統性治理，應進一個步驟深化改造，摸索國家主導的國家公園群治理體制。
改造業務主管部門層層委托的天然保護地治理體制。業務主管部門層層委托與治理資源缺乏有關。天然保護地分屬國土、林業等部門的機構改造前，國家各主管部門凡是只要一個處室負責所轄保護地治理。天然保護地由國家林業和草原局統一治理的機構改造后，國家林業和草原局僅有 台北 市 水電 行1 個司主管天然保護地事務，1 個處室主管國家公園。這樣的權力結構使得國家層面的國家公園等天然保護地治理氣力缺乏。為此，主管部門采取了處所治理為主、部門業務指導為輔的天然保護地治理形式，通過委托處所來分擔主管部門責任。但是，處所行政治理架構往往與國家層面相分歧，面臨的問題甚中正區 水電行至更嚴重。從而，上級的主管部門就進一個步驟向下層級的主管部門委托；而下層級的主管部門又繼續向更下層級的主管部門委托。這樣不斷委托的結果，導致治理越來越碎片化。
依托天然保護地地盤國有、資金直接或間接來自中心的基礎條件，積極摸索國家主導的國家公園群統籌治理形式。青躲高原天然保護地所依托的地盤應用類型重要是草地和林地。科考分隊發現青躲高原的林田主要為國有林場，草地也基中山區 水電礎為國有地盤。新中國成立后，西躲的地盤改造區分了農區和牧區，采取分歧的土改政策。面積相對較小的農區實施了與內地農村類似的分田到戶政策，而廣袤的牧區（含半農半牧區）僅分派了牲口，而沒有按戶分派草場。草場依照之前的放牧習慣繼續放牧。與西躲類似，青水電海僅農業縣市開展了分田到戶的地盤改造，廣年夜牧區則沒有被觸及。正因為這樣，牧區社會主義改革后的草場基礎為國有地盤[8]。從整個青躲高原看，處所財政收入直接或間接重要來自中心當局的轉移付出（圖 3）。2020 年，西躲、青海及其他涉躲地市的處所財政支出僅占到當年處所財政收入的 12台北 水電 維修.77%。此中，除涼山彝族自治州（含 1 個躲族自治縣）和青海內“那就觀察吧。”裴說。，西躲及其他涉躲地市的處所財政支出占財政收入的比重廣泛在 10% 以下。進一個步驟考慮到西躲、青海、四川、云南、甘肅處所財政與中心財政的凈轉移付出情況，可以認為青躲高原處所財政收入直接或間接重要來自中心當局的轉移付出。
改造國家公園處所申報創建軌制為國家創建軌制
長期以來，我國包含國家公園在內的天然保護地的設立采用處所申報軌制。凡是由天然保護地地點處所當局報上級當局審批。此中，國家級天然保護地報中心當局審批，省級天然保護地報省級當局審批。在這樣的申報軌制下，也相應構成了天然保護地的處所當局治理體制，從而台北 市 水電 行導致了天然保護地體系統籌治理的行政區域壁壘。2018 年深化黨和國家機構改造雖然實現了各類天然保護地的部門統一治理，但并未改變天然保護地的傳統申報軌制。
考慮青躲高原年夜標準天然-人文生態系統的長期穩定性，建議在青躲高原改造國家公園處所申報創建軌制，摸索中心當局主導的國家公園創建軌制。以全國主體效能區規劃、省級主體效能區規劃確定的全國及省域生態平安戰略格式為指引，以今朝已經構成的天然保護地為基礎，將整合優化各級各類天然保護地與國土空間規劃生態空間和生態保護“紅線”的劃定結合起來，整體謀劃、科學確定青躲高原以國家公園群為主體的天然保護體系格式。充足發揮統一領導體制優勢，台北 水電 行以保護天然、服務國民、永續發展為基礎目標，解決跨行政區碎片化治理問題，積極摸索天然保護地創建和統籌治理軌制。
樹立國家公園群的財政資金國家保證軌制
從國際上看，國家公園治理運營的資金來源服從于治理體制。中心當局主管的國家公園，其經費重要來自中心當局撥款。《樹立國水電 行 台北家公園體制總體計劃》也對此進行了明確。
未來，在確保國家公園群中心財政資金的基礎上，應慢慢構成具有自我造血才能的多渠道、多元化資金籌措機制。包含：以國家公園群天然-人文生態系統原真性、完全性保護基礎上的可持續應用獲得的收益為保證，創新并不斷做年夜做強國家公園群綠色金融產品體系，制訂與國家公園體制試點和建設相適應的金融攙扶政策。根據特許經營清單開展相關經營活動，獲得支出用于國家公園生態保護、基礎設施建設台北 市 水電 行和社區發展。樹立社會捐贈軌制，廣泛開展國內外企業、社會組織和個人的投資和捐贈。
構成農牧平易近持續受害和積極擁護國家公園群治理運營的社區協同機制
國家公園是國際上公認的能夠實現生態保護與可持續應用“雙贏”的天然保護地建設形式，也是青躲高原廣年夜農牧區合適生態文明建設請求為數未幾信義區 水電行的，甚至對良多區域來說是僅有的同步現代化的空間依托。為此，應著力構成廣年夜農牧平易近持續受害和積極擁護國家公園群治理運營的社區協同機制。
繼續完美從“補人”到“補事”的機制，讓農牧平易近在參與國家公園群治理運營中持續受害。一方面，不斷拓展和優化農牧平易近支出結構。包含：將國家公園絕年夜多數就業崗位供給給當地農牧平易近，鼓大安區 水電行勵生態崗的兼職崗位向專職崗位及擁有“五險一金”的國家公園正式職工轉變，不斷進步工資性支出；鼓勵農牧平易近供給天然游憩服務，獲得經營性支出；鼓勵資源變股權、資金變股金、農平易近變股東的“三變”改水電 行 台北造，讓農牧平易近的衡宇一切權、地盤應用權等轉變為房錢和股權支出。另一方面，不斷創新與完美價值和價格“雙晉陞”機制。包含：樹立國家公園群服務質量星級評價和推介水電 行 台北機制，讓優質服務供給者獲得高支出回報；樹立國家公園群地輿和綠色標志認證機制，通過進步產品價格使得優質農產品即便產量降落，支出仍有增長。
樹立歡迎廣年夜農牧平易近參與國家公園治理運營的具有較年夜彈性、相對開放的國家公園治理軌制。一方面，充足發揮已有國家公園的空間輻射和帶動感化。國家公園的有關軌制不克不及簡單地畫地為牢，硬性通過“園內一個政策、園外一個政策”將國家公園與其他區域隔離起來；而是，已有國家公園應讓園內和園外的廣年夜農牧平易近深入體會國家公園的好處，讓盡能夠多的農牧平易近參與國家公園的治理運營。另一方面，在數量上和空間上，不斷豐富和拓展國家公園為主體的天然保護地體系，并不斷完美天然保護地政策體系。在帶動廣年夜農牧區綠色發展和同步現代化方面，國家公園之間、國家公園與其他天然保護地及其他生態區域之間，應當彼此“我女兒也有同樣的感覺，但她因此感到有些不安和害怕。”藍玉華對母親說道，神色迷茫，不確定。護持、彼此促進。通過樹立普惠的生態補償和綠色發展機制，讓廣年夜農牧平易近享用國家公園建設帶來的惠益，從而使其擁護國家公園群和天然保護地體系建設，筑牢青躲高原可持續發展的社會文明基礎。
(作者：陳東、王亞飛，中國科學院地輿科學與資源研討所 中國科學院年夜學資源與環境學院；吳登生，中國科學院科技戰略咨詢研討院；樊杰，中國科學院地輿科學與資源研討所 中國科學院科技戰略咨詢研討院 中國科學院年夜學資源與環境學院。《中國科學院院刊》供稿）
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